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​2019-2020 國情研究報告:

一帶一路與中亞五國 —— 中國在中亞的經貿契機與政治風險估

(三)土庫曼

土庫曼的經濟狀況與經貿投資概覽

土庫曼是中亞國家之中最少官方公開資訊的國家,比其他中亞四國神秘。土庫曼 2018 年[1] GDP 為 890 億美元,中亞五國中整體經濟實力排第 3 位,與烏茲別克不相伯仲。但若果論人均 GDP[2] 的話,土庫曼排名第二,比烏茲別克高出 2 倍。可見雖然土庫曼只有約 600 萬[3]人口,但人均經濟實力絕不遜色於其他國家。 在這裡值得留意的是,2019 年[4]土庫曼工業就業人口佔整體就業人口的 42.3 %,是眾多中亞國家之中最高的,這與該國經濟以生產天然資源為主有關係。

土庫曼經濟主要以天然氣、石油、建築用料(如水泥,泥炭)、工業化學用料(如硫,碘)、棉花起家。因為該國坐擁世界第四大[5]天然氣蘊藏量,佔全球蘊藏量 10 %,因此天然氣是國內最大產業。根據國際貿易綜合資料庫 Trade Map[6] 的資料,2019 年土庫曼出口貨品佔 9 成以上為上述產品,其中天然氣佔整體出口 8 成以上。至於進口貨品[7]方面,他們對機械,機械設備、鋼鐵製品、錄音機、電視需求較大。土庫曼的主要貿易對象[8]是中國,然後是鄰國的烏茲別克和阿富汗,分別佔 84 %,3.9 % 和 2 %。由此可見,土庫曼主力靠天然資源賺取十分可觀但來源單一的外匯收入。

在吸引外資上,土庫曼表現不算特別出眾。參考聯合國貿發會議(UNCTAD)[9]2020 年環球投資報告,由於土庫曼的 FDI 資料不透明,因此只有估算數據,2019 年約有 22 億美元 FDI 流入土庫曼,和烏茲別克差不多。另外,土庫曼是內陸發展中國家(LLDCs)中在 2019 年 FDI 流入增長最多的國家之一,比往年上升約 9 %,而 FDI 主要來源國是中國和俄羅斯,投資範圍主要是能源,製造業和交通基建。

簡單來說,土庫曼無論在經濟結構,基礎建設和外國投資上都倚重天然資源行業,特別是天然氣,而且經貿往來對象及 FDI 來源國都比較單一,可說是中亞五國中最單一結構的國家。土庫曼經濟結構的不平衝,充份反映在經濟數據中。

「能源大動脈」—— 土庫曼天然氣依靠中國市場

如以上資料顯示,天然氣是土庫曼主要經濟產業,佔該國大部分出口,而且 9 成以上天然氣出口到中國。由此可見,中國對土庫曼來說,是舉足輕重且具戰略重要性的貿易伙伴。

本身沒有工業基礎的土庫曼,比較難把產業結構多元化。雖然如此,土庫曼總統別爾德穆罕默多夫(Gurbanguly Berdimuhamedow)近年希望擺脫市場單一,換句話說,不再只把天然氣出口到中國。

現時,土庫曼出口天然氣主要依靠數條由該國至中國的天然氣輸氣管,包括中亞中國天然氣管道(Central Asia - China Gas Pipeline)三條支線(Line A, B, C)。其中,在 2009 年及 2010 年分別起用了 A 線及 B 線,每年可以運載 300 億立方米;2014 年完成的 C 線可以運載多 250 億立方米,而土庫曼負責運輸其中的 100 億立方米到中國。三條管線落成後,土庫曼、烏茲別克、哈薩克三國每年最多可出口天然氣到中國的數量達到 550 億立方米。另外,第四條支線(Line D)[10]尚在興建中。

根據英國石油(BP)的數據[11],2015 年三國共出口近 300 億立方米天然氣到中國,土庫曼佔 277 億;2018 年,中國從中亞入口天然氣量增至 450 億立方米,土庫曼佔 333 億;2019 年中國也從中亞三國輸入與 2018 年同等數量的天然氣,土庫曼佔 316 億。過去十年,這些天然氣管道的落成,令中亞天然氣到中國的出口量大增。

事實上,早於 2010 年代以前、連接中土兩國的天然氣管道尚未興建之時,土庫曼單靠在蘇聯時期遺留下來的中亞中央管道(Centeal Asia Centre Pipeline)出口天然氣到俄羅斯,或經俄羅斯再轉口至歐洲。另外,當時連接伊朗的 Korpedzhe - Kurt Kui 天然氣管道(KKK)和 Dauletabad - Sarakhs - Khangrian 天然氣管道相繼落成後,土庫曼的天然氣出口便逐漸轉為分配給俄、中、伊三個國家。

然而,土庫曼向俄羅斯及伊朗的天然氣出口近年相繼停止,以致該國一面倒地出口天然氣到中國。伊朗方面[12],由於自 2007 年起伊朗國家天然氣公司(NIGC)拖欠土庫曼高達 15 至 20 億美元天然氣費用,所以阿什哈巴德政府在 2017 年 1 月 1 日,正式終止向伊朗供應天然氣。其後雙方把爭端鬧上國際仲裁,暫無跡象顯示雙方有進一步行動,但兩國更曾表示有意合作解決紛爭。至於俄羅斯方面,由於天然氣價格原因,2015 年[13]俄羅斯漸漸轉向烏茲別克購買較便宜的天然氣。再加上[14]歐洲對俄羅斯進口天然氣的需求放緩,使俄羅斯轉而把天然氣直接出口到中國,間接令到俄羅斯從土庫曼進口的天然氣大幅下降。最後在 2016 年初,俄羅斯終止向土庫曼輸入天然氣。根據 BP 2020 年世界能源報告[15],土庫曼在 2019 年只出口天然氣到中國。雖然土庫曼在尋求透過其他出口途徑,使天然氣出口多元化,例如正在興建的「土庫曼──阿富汗──巴基斯坦──印度」天然氣管道(TAPI),但其進度非常緩慢。

土庫曼過份依賴出口天然氣,使其經濟容易受到單一國家或外圍因素影響。今年,受新冠肺炎疫情影響,外間預計在 2020 年中國從中亞入口天然氣量將減少。新華社報道[16],2020 年首半年土庫曼,烏茲別克和哈薩克對中國出口的天然氣量為 190 億立方米,根據中國石油的數據[17],比 2019 年同期下跌 17 %。下跌主因估計是由於今年 3 月中國以「不可抗力」為由,暫停進口部份中亞天然氣。比起其他中亞國家,土庫曼的處境比較困難,因為土庫曼對中國出口天然氣的數量可謂一支獨秀,若中亞三國按比例平分減少出口天然氣到中國,土庫曼經濟一定首當其衝。

關閉保守營商環境,經貿投資空間有限

誠然,土庫曼和鄰近地區甚至與全球比較,是其中一個營商最困難的國家之一。市場自由度低下,國有企業幾乎主導全國的經濟活動,保守環境令私有企業的空間有限,更遑論外國企業進入本地市場。如開初所言,除了在化石資源領域,FDI 在土庫曼十分受限。根據經濟合作暨發展組織(OECD[18])的報告,土庫曼超過 6 成外來資金流向與能源有關的基礎建設項目(例如輸油氣管、上遊石油項目、天然氣發電廠等等),製造業和交通基建分別只佔 25 % 與 9 % 左右。

該報告提到,即使土庫曼有關投資法規隨著經濟改革而完善,但投資環境仍然受制於嚴緊的外資企業進出場及運作限制,繁複的行政程序,高昂的貿易關稅壁壘和政府對本地企業之補貼,而且現時土庫曼政府又缺乏對外招商及投資宣傳的機構。報道又指出,土庫曼官方政府雖然沒有公布 FDI 相關數據,但不少分析師推算中國為最大的 FDI 來源國,而且主要資金流入能源等國家級戰略產業。因此,對中小型外來投資者及商家而言,在土庫曼的投資空間相當有限。

土庫曼的營商環境仍有很大進步空間。土庫曼在世界銀行經商環境[19]排名上沒有任何資料,而在美國智庫美國傳統基金會(Heritage Foundation)[20]每年發表的經濟自由度指數方面,土庫曼於 2020 年只獲 46.5 分,在榜上全球 180 個國家之中排名第 170 位,亦是中亞五國中得分最低,比起 2019 年的第 164 名有退步的趨勢。據報告內容[21],土庫曼的稅務負擔遠高於世界標準;而私有產權、司法效率、政府誠信方面,土庫曼的得分接近排名最後的北韓;在商業自由、投資自由、財務自由上,土庫曼分數遠低於國際標準。

土庫曼在保障外國投資者及商家方面,可印證以上指標。土耳其承建商 Polimeks[22] 本身負責承建由土庫曼首都阿什哈巴特至土庫曼巴希(Turkmenbashi)的高速公路,但在 2018 年 2 月,土庫曼官員建議該公司可先自費興建該公路,並承諾在項目完成後可從通行費中獲利,最後 Polimeks 董事會主席 Erol Tabanca 拒絕這建議,決定停工,並離開土庫曼。另外,也有消息指 Polimeks 亦未被支付此前興建土庫曼首都新機場的項目費用。同年[23],土耳其金屬及建築公司 Cakiroglu Grup 稱在土庫曼完成項目後,該國政府拒絕向其支付有關費用。遇上以上商業糾紛,外商沒有正規途徑去解決,完全缺乏保障。

除了軟件,土庫曼的硬件亦阻礙外資企業在當地營商。根據世界銀行的物流表現指數(LPI)[24],以海關效率、基建、國際運輸、物流能力、追踪貨運及及時性作標準評分,土庫曼得分僅 2.34 分(5 分滿分)排第 142 位,是中亞五國中尾二(塔吉克排第 147 名)。即使近年誕生不少標誌性的基建,例如 2018 年[25]竣工的土庫曼巴希國際海港及 2014 年[26]建成的來往伊朗和土庫曼鐵路,土庫曼的交通基建成本昂貴,而且效率和服務低下,整體表現不濟。

其實早在 10 年前,土庫曼已經訂立了《2011-2030年國家社會經濟發展計劃》的發展藍圖,以多元化產業,改善投資營商環境,擴大私有企業比例等等為目標,改革經濟。然而事過十年,就上述客觀數據看來,土庫曼似乎離以上目標愈來愈遠。

經濟結構受外圍經濟打擊,影響社會民生

由於土庫曼過度依賴單一產業出口,所以當外圍經濟受到衝擊時,土庫曼的進出口貿易會受到很大衝擊,變相令政府收入減少,從而緊縮財政開支,結果嚴重影響民生。在 2014 年國際能源價格曾經歷過一場暴跌,當時《經濟學人》[27]指出,土庫曼的經濟困境與國際油價下跌呈現了正相關。2014 年,國際油價由最高每桶 115 美元,到 2016 年下跌至每桶 35 美元的低位。土庫曼在 2014 年以前坐擁 10% GDP 的財政盈餘,到了 2016 年,卻出現 3% GDP 的財政赤字。在經濟增長上,該國 GDP 由 2014 年以前每年雙位數字增長,放緩至 2016 年的 6.2%[28] 增長。

土庫曼經濟衰退,令政府歷史性改變了一直以來奉行的民生政策 —— 全民免費資源。自 1993 年起[29],土庫曼向全民有限地供應免費水、電、煤、食鹽。土庫曼天然資源充裕,因此能支撐龐大的福利開支。前總統尼亞佐夫(Saparmurat Niyazov)死後,繼任的別爾德穆哈梅多夫更把此法案有效期廷長至 2030 年。

但好景不常,2015 年[30],土庫曼的長老諮詢理事會提議廢除立國以來向全民免費提供資源的福利制度。最後由 2019 年 1 月 1 日[31]起,土庫曼不再向國民免費供應水、電力、煤、食鹽。隨著近年土庫曼經濟每況愈下,土國全民免費資源的福利政策,正式壽終正寢。

直到今年新冠肺炎疫情肆瘧,如前面所述,中國減少向中亞入口天然氣,令土庫曼面臨更大的經濟危機。其一徵兆就是土庫曼政府外匯收入減少,使貨幣貶值。土庫曼貨幣馬納特(Manat)的官方匯率[32]與美元掛勾。據過往經歷,在 2016 年以前是 2.85 馬納特對 1 美元,但在那年卻歷史性地調整至 3.5 馬納特對 1 美元。現時馬納特亦經歷著數年前的貨幣貶值壓力。除了官方匯率之外,到 2020 年 7 月[33]馬納特的黑市匯率已漸漸上升到 23.8 至 24.2 馬納特對 1 美元,比官方匯率高出接近 7 倍。

貨幣貶值下,隨之而來就是國內糧食及日用品價錢暴升。今年 7 月[34],土庫曼政府收緊了政府補貼的基本食品的定量配給。在新政策下,鄰里委員會派發登記簿給每個家庭,要求他們登記家庭人數及地址,並在國營店鋪購買補貼物品(包括麵粉,大米,食用油和糖等等)時用登記簿作購買紀錄,以追蹤在國營商店的購買情況,控制供應量以維持價格穩定。該政策回應了由年初開始出現的食物價格持續上升[35]的壓力。

面對持續商品價格上升及供應短缺,土庫曼近月發生了多場示威活動,抗議政府處理經濟危機不力。例如今年 4 月[36],有群眾在中部城市馬雷(Mary)在該市市政辦公室外示威及堵塞城市主要道路,控訴政府處理食物價格暴升和短缺問題不力。在土庫曼政府長年累月的高壓管治下,當地出現示威的情況十分罕有,由此可見該國民生問題的嚴重性。面對日趨嚴重的外圍經濟衝擊,土庫曼的社會民生受到不少負面影響。

 

[1] https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.PP.CD?locations=KZ-UZ-KG-TM-TJ

[2] https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD?locations=TJ-KZ-UZ-KG-TM

[3] https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=TM-KZ-UZ-KG-TJ

[4] https://data.worldbank.org/indicator/SL.IND.EMPL.ZS?locations=TJ-1W-KZ-KG-UZ-TM&year_high_desc=false

[5] https://www.worldbank.org/en/country/turkmenistan/overview

[6] https://www.trademap.org/Product_SelProductCountry.aspx?nvpm=1%7c795%7c%7c%7c%7c27%7c%7c%7c4%7c1%7c2%7c2%7c1%7c1%7c1%7c1%7c1%7c1

[7] https://www.trademap.org/Product_SelCountry_TS.aspx?nvpm=1%7c795%7c%7c%7c%7cTOTAL%7c%7c%7c2%7c1%7c2%7c1%7c2%7c1%7c1%7c1%7c1%7c1

[8] https://www.trademap.org/Country_SelProductCountry.aspx?nvpm=1%7c795%7c%7c%7c%7cTOTAL%7c%7c%7c2%7c1%7c2%7c2%7c1%7c1%7c2%7c1%7c1%7c1

[9] https://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=2460

[10] https://www.rferl.org/a/tajik-claim-of-pipeline-progress-is-welcome-news-in-turkmenistan/30410670.html

[11] https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2019-full-report.pdf

[12] https://eurasianet.org/turkmenistan-iran-talk-gas-swap-deals?fbclid=IwAR0jff8_fks89AGAS62cYYd7uXAMi0Koe7_dI4r-OQxYvcD6-8QR-bXWx_Q

[13] http://www.atimes.com/turkmenistan-eyeing-revived-ties-russia/

[14] https://pro.intellinews.com/user/login/?url=http%3A%2F%2Fpro.intellinews.com%2Fgazprom-to-replace-turkmen-gas-with-uzbek-supplies-87997%2F%3Fsource%3Dcee-energy-newswatch

[15] https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2019-full-report.pdf

[16] http://www.xinhuanet.com/english/2020-07/30/c_139251568.htm

[17] http://www.cnpc.com.cn/cnpc/mtjj/201907/fd90adedcb8d4d78a44e4f614bf1636c.shtml

[18] https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=ENV/EPOC/EAP(2019)12&doclanguage=en

[19] https://www.doingbusiness.org/en/data/exploreeconomies/uzbekistan

[20] https://www.heritage.org/index/ranking?version=514

[21] https://www.heritage.org/index/visualize?cnts=turkmenistan&type=2

[22] https://www.state.gov/reports/2019-investment-climate-statements/turkmenistan/

[23] https://thediplomat.com/2018/06/turkish-company-complains-about-turkmenistans-empty-pockets/?fbclid=IwAR1W0_UPmeOGYrcdNaxd4KlufRYbssqIvfvfKnCkxHhrU28wJ6kimIaLruk

[24] https://lpi.worldbank.org/international/aggregated-ranking?sort=asc&order=LPI%20Rank#datatable

[25] https://reconnectingasia.csis.org/database/projects/turkmenbashi-international-sea-port-construction/b129bd0d-d119-4d02-8ae4-8109332443ee/

[26] https://reconnectingasia.csis.org/database/projects/bereket-etrek-turkmenistan-iran-border-railway-construction/3fa50963-3af3-4120-94bc-49ca8c56236f/

[27] https://www.economist.com/news/asia/21711943-authoritarian-president-pins-his-hopes-turkmen-las-vegas-shrinking-exports-spell

[28] http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=TM

[29] https://rappler.com/world/south-central-asia/turkmenistan-ends-free-gas-power-water

[30] https://www.asiamaior.org/the-journal/08-asia-maior-vol-xxvi-2015/turkmenistan-2015-existing-challenges-to-the-permanent-neutrality-and-the-strategic-development-of-the-multivector-energy-policy.html

[31] https://thediplomat.com/2018/09/turkmenistan-set-to-rollback-subsidies-for-good/#:~:text=As%20of%20January%201%2C%202019,signed%20by%20President%20Gurbanguly%20Berdimuhamedov.&text=Last%20year%2C%20the%20price%20of,by%20a%20factor%20of%2025.

[32] https://www.azernews.az/region/91506.html

[33] https://www.hronikatm.com/2020/07/exchange-rate-23/

[34] https://www.rferl.org/a/turkmenistan-further-tightens-food-rationing-amid-price-hikes-shortages/30667731.html

[35] https://www.rferl.org/a/turkmenistan-coronavirus-food-prices-skyrocket--special-measures/30508897.html

[36] https://www.intellinews.com/protests-pose-unprecedented-threat-to-turkmenistan-s-authoritarian-government-186952/